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Pénal & probité

Construire une cartographie des risques dans une collectivité : la méthode

LBLaurent Bouilland·22 octobre 2026·≈ 4 min de lecture

Une cartographie des risques d'atteinte à la probité ne s'improvise pas et ne se copie pas d'une collectivité à l'autre. Elle suit une méthode éprouvée, qui part des processus réels de la collectivité pour aboutir à un plan d'actions dont l'exécution peut être vérifiée.

Partir des processus, non des infractions

La tentation première consiste à dresser la liste des délits, le favoritisme, la prise illégale d'intérêts, le détournement de fonds publics, puis à chercher où ils pourraient se produire. La démarche est inopérante, parce qu'elle raisonne depuis la qualification pénale alors que le risque naît dans un geste administratif. Il faut procéder dans l'autre sens et recenser d'abord les processus de la collectivité, c'est-à-dire les enchaînements de décisions et d'actes par lesquels elle achète, recrute, subventionne, autorise et encaisse. Ce recensement se conduit avec les services, à partir de l'organigramme et des délégations, et il révèle presque toujours des circuits que l'exécutif ignorait.

Avant d'identifier les risques, il est utile de rassembler ce qui existe déjà, les signalements internes, les observations de la chambre régionale des comptes, les déférés et les observations du contrôle de légalité, les contentieux de la commande publique et les incidents relayés par la presse locale. Cette matière est le meilleur point de départ, parce qu'elle décrit l'exposition réelle de la collectivité plutôt que son exposition théorique.

Écrire des scénarios, pas des thèmes

Un risque formulé comme un thème ne se cote pas et ne se traite pas. Écrire que la commande publique présente un risque de favoritisme n'apprend rien et ne débouche sur aucune action. Il faut descendre au scénario, qui nomme l'acteur, le geste et l'avantage. Un exemple en matière d'achat consiste à écrire qu'un chef de service, en fractionnant une prestation homogène en trois commandes successives, maintient chacune sous le seuil de dispense de publicité et attribue à un prestataire habituel sans mise en concurrence. Ce scénario se cote, se rattache à un processus et appelle une action identifiable, en l'occurrence le contrôle de la valeur estimée du besoin et le suivi centralisé des commandes par nature de prestation.

Une cartographie communale utile compte entre trente et soixante scénarios selon la taille de la collectivité. En dessous, la description est trop grossière pour être exploitable. Au-delà, le document devient illisible et personne ne s'en sert.

Coter le risque brut, puis le risque net

Chaque scénario reçoit deux notes, l'une pour la probabilité d'occurrence, l'autre pour la gravité des conséquences, financières, juridiques et de réputation. Leur combinaison donne le risque brut, celui qui existerait si la collectivité ne faisait rien. On recense ensuite les dispositifs de maîtrise effectivement en place, et non ceux qui figurent dans un règlement intérieur sans être appliqués, puis on recote le scénario pour obtenir le risque net. L'écart entre les deux cotations mesure ce que la collectivité maîtrise déjà, et c'est souvent la partie la plus instructive de l'exercice.

La règle de cette étape est de ne créditer que ce qui peut être montré. Un dispositif de maîtrise dépourvu de preuve d'exécution ne réduit pas le risque net, car il ne réduira pas davantage la responsabilité devant un juge.

Hiérarchiser, puis arrêter un plan d'actions

Les scénarios sont classés par risque net décroissant, et seuls les plus élevés donnent lieu à une action. Chaque action porte un responsable nommé, une échéance et un indicateur permettant de vérifier qu'elle a bien réduit le risque. Un plan qui énumère des intentions sans responsable ni date n'est pas un plan, et la collectivité n'en retirera rien le jour où elle devra démontrer sa diligence.

Il faut accepter de ne pas tout traiter. Une collectivité qui ouvre quarante chantiers n'en achève aucun, tandis que six actions menées à terme dans l'année transforment réellement son exposition.

Faire vivre le document

L'article 17 impose aux entités qu'il vise une documentation régulièrement actualisée, sans fixer de périodicité, et l'Agence française anticorruption attend des acteurs publics la même logique d'amélioration continue. Nous recommandons de distinguer deux rythmes. Une revue annuelle, courte et écrite, vérifie que les scénarios restent pertinents au regard des évolutions de l'organisation et des textes, et conclut le cas échéant qu'aucune mise à jour n'est nécessaire. Une actualisation complète, avec de nouveaux entretiens, intervient tous les quatre à cinq ans, et sans attendre cette échéance dès lors qu'un incident survient, qu'un audit livre ses conclusions, ou que la collectivité prend une compétence nouvelle, crée un satellite ou absorbe un service.

Le renouvellement d'un exécutif constitue un déclencheur à part entière, parce que les délégations changent, les circuits de décision se recomposent et les référents prennent d'autres fonctions. Une cartographie établie sous le mandat précédent et jamais relue n'a plus de valeur démonstrative.

Les écueils que nous rencontrons le plus souvent

Le premier est le document acheté sur étagère, dont les scénarios ne correspondent à aucun processus de la collectivité et que personne ne reconnaît. Le deuxième est la cartographie confiée à un seul agent, qui en fait un exercice solitaire alors qu'elle n'a de valeur que si les services y ont contribué. Le troisième est l'absence de plan d'actions, qui laisse un diagnostic sans suite et affaiblit la position de la collectivité davantage qu'un diagnostic manquant, puisqu'elle a alors identifié ses risques sans y répondre. Le quatrième, le plus fréquent, est l'oubli des satellites, régies, sociétés publiques locales, offices et syndicats, par lesquels passe une part importante des flux et où se concentre une bonne part de l'exposition.

Notre cadrage et nos livrables sont détaillés sur la page cartographie des risques, et le périmètre de l'obligation est repris dans notre article sur l'obligation de cartographie des collectivités.

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Corentin Poilbout, avocat associé
Avocat associé

Corentin Poilbout

Pénal des affaires publiques et probité : il défend élus, agents et collectivités face au risque pénal. Élu local depuis 2014.

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