Rejet du budget 2027 : ce que la libre administration peut encore opposer, strate par strate

Un rejet qui ne retire rien

Le 4 novembre au soir, les députés ont rejeté la première partie du projet de loi de finances pour 2027 par 458 voix contre, aucune pour et deux abstentions. Le rejet de la partie recettes emporte celui de l'ensemble du texte, de sorte que le Sénat, saisi à compter du 20 novembre, repart de la version déposée le 1^er octobre et non de celle que l'Assemblée avait remaniée en octobre. La contribution progressive à l'effort budgétaire et l'abaissement du taux de FCTVA, supprimés en séance le 19 octobre, sont de retour dans le texte en discussion.

La position du Gouvernement n'a pas varié d'un mot depuis cette séance. Devant l'Assemblée, le ministre de l'action et des comptes publics a posé la distinction qui commande toute la suite, affirmant que le débat sur les modalités de l'effort était ouvert, mais que son quantum était impératif. Les cinq milliards et demi demandés aux collectivités ne sont donc pas négociables dans leur montant, et chaque euro rendu en séance devra être repris ailleurs. Le même ministre a estimé que la contribution progressive ne toucherait qu'environ quatre collectivités sur dix, et justifié l'abaissement du FCTVA par un verdissement du fonds, s'interrogeant sur la normalité d'un financement par l'État de seize pour cent des investissements quels qu'ils soient.

Ces deux arguments méritent d'être pris au sérieux, car ils seront repris devant le Sénat et, le cas échéant, devant le juge. Ils supposent l'un et l'autre que l'effort se mesure correctement, et c'est précisément ce que les chiffres contestent.

Quatre strates, quatre situations qui n'ont presque rien en commun

Notre chiffrage porte sur les 36 314 communes, intercommunalités et départements, à partir des données publiées de chaque collectivité et du texte désormais devant le Sénat. Il place l'effort à 2 881 millions d'euros pour les communes, 1 353 millions pour les intercommunalités et 1 553 millions pour les cent collectivités exerçant les compétences départementales.

Rapportés aux recettes réelles de fonctionnement, ces montants paraissent proches, 3,04 % pour les communes, 3,50 % pour les intercommunalités, 2,02 % pour les départements. Rapportés à l'épargne brute, c'est-à-dire à la seule ressource dont une collectivité dispose réellement une fois ses charges de fonctionnement couvertes, ils cessent de se ressembler. La médiane s'établit à 8,7 % pour les communes, à 11,7 % pour les intercommunalités et à 21,5 % pour les départements, où le neuvième décile atteint 45,2 %. Le même pourcentage de recettes recouvre ainsi, selon le niveau de collectivité, des réalités qui vont du simple au quintuple.

Les régions sortent de ce périmètre, et il faut le dire plutôt que de le dissimuler derrière un chiffre agrégé. Leurs ressources de fonctionnement reposent très largement sur des fractions d'impôts nationaux partagés, au premier rang desquelles la taxe sur la valeur ajoutée, de sorte que l'effort les atteint par des canaux propres à chacune et non par l'assiette de la contribution progressive. L'article 36, qui écrête la dynamique de la TVA transférée, est pour elles la disposition décisive, là où il ne représente qu'une part secondaire de l'effort communal et aucune part du tout pour les communes qui n'en perçoivent pas.

Les départements, où la contrainte se voit à l'œil nu

C'est au niveau départemental que l'écart entre le pourcentage affiché et la réalité budgétaire devient le plus spectaculaire, pour une raison structurelle. Les allocations individuelles de solidarité représentent près de vingt milliards d'euros par an, dont plus de dix restent à la charge des départements sans compensation, et le taux de couverture du revenu de solidarité active est tombé de 88,9 % en 2009 à 52,5 % en 2020 pendant que la dépense progressait de 71,4 %. Une collectivité dont la section de fonctionnement est préemptée à ce point par des obligations dont l'État fixe les règles et dont il ne finance que la moitié ne choisit pas sa marge de manœuvre.

Deux départements affichent, sur les derniers comptes publiés, une épargne brute négative, la Gironde à moins 62,5 millions d'euros et l'Hérault à moins 3,4 millions. Ils contribuent l'un et l'autre, à hauteur de 28,8 et de 15,5 millions. L'épargne brute des Hauts-de-Seine, tombée à 30,9 millions pour 1,65 milliard de recettes de fonctionnement, est absorbée à 191 % par le seul effort de 2027, ce qui revient à dire que le prélèvement excède de près du double ce que la collectivité dégage en une année.

L'exonération ne protège pas davantage. Le Pas-de-Calais et la Haute-Garonne, que l'indice de richesse place hors du champ de la contribution progressive, voient néanmoins les autres mesures absorber 76 % et 84 % de leur épargne brute, parce que l'écrêtement de la TVA, la baisse du FCTVA et la cotisation CNRACL ne connaissent, eux, aucune modulation. Le dispositif protège donc du seul article dont il module l'application, et laisse les quatre autres frapper uniformément.

Le potentiel financier ne mesure pas la capacité de payer

La contribution progressive se calcule à partir d'un indice composé pour trois quarts du potentiel financier par habitant et pour un quart du revenu par habitant, lequel détermine un décile puis un taux compris entre 0,5 et 2 %. L'outil est familier, puisqu'il sert depuis longtemps à répartir les dotations. Il mesure une richesse potentielle, c'est-à-dire le produit qu'une collectivité tirerait de ses bases si elle leur appliquait les taux moyens nationaux. Il ne dit rien de ce qui lui reste une fois ses charges obligatoires acquittées.

L'écart entre les deux n'est pas une nuance théorique, il est mesurable. Sur les quatre-vingt-quinze départements dont les comptes permettent le calcul, la corrélation de rang entre le potentiel financier par habitant et le taux d'épargne brute s'établit à moins 0,038, autrement dit elle est nulle. Savoir qu'un département figure parmi les plus riches au sens de l'indicateur ne permet strictement pas de prévoir s'il dispose ou non d'une marge pour payer. Les Hauts-de-Seine occupent le deuxième rang par le potentiel financier et le quatre-vingt-neuvième par le taux d'épargne brute, et se voient appliquer le taux plafond de 2 %. L'Ariège occupe le quatre-vingtième rang par le potentiel et le premier par le taux d'épargne brute, et se trouve exonérée.

Le phénomène se retrouve dans le bloc communal, où 692 communes se voient appliquer un taux majoré de 3 %, supérieur au plafond ordinaire du barème, sur le seul fondement de leur classement. La commune de Bernin, en Isère, en offre une illustration nette : la contribution y atteint 196 076 euros, 58 % d'un effort total de 340 957 euros, non parce que ses dépenses seraient élevées mais parce que son indice la place dans le dernier décile.

Un indicateur de répartition devient, par ce mécanisme, un indicateur de prélèvement. La différence n'est pas de degré. Répartir une dotation entre collectivités au moyen d'un indicateur imparfait ne prive personne de ressources, puisque l'enveloppe est distribuée en entier. Prélever sur le même indicateur retire des ressources à des collectivités dont il ne dit pas si elles peuvent s'en passer.

De Cahors au DILICO, un seuil de 2 % dont tout le monde s'autorise

La barre des 2 % n'est pas apparue avec ce texte, et c'est ce qui en fait l'intérêt. En validant les contrats dits de Cahors, par sa décision n° 2017-760 DC du 18 janvier 2018, le Conseil constitutionnel ne s'est pas prononcé en opportunité sur un taux d'évolution des dépenses. Il a relevé un faisceau d'éléments, le taux de référence de 1,2 % assorti de critères de modulation, la possibilité d'un avenant tenant compte des évolutions législatives, une procédure contradictoire avec le représentant de l'État, le contrôle du juge administratif, et une reprise financière dont le paragraphe 15 de la décision prend soin de préciser qu'elle ne peut, dans tous les cas, excéder 2 % des recettes réelles de fonctionnement du budget principal. Son paragraphe 16 s'ouvre sur les mots « il résulte de ce qui précède » avant de juger que l'atteinte portée à la libre administration n'est pas d'une gravité telle que seraient méconnus les articles 72 et 72-2 de la Constitution. La conclusion est donc expressément adossée à ce qui précède, plafond compris.

Le même plafond se retrouve dans les deux décisions suivantes. Examinant le dispositif de lissage conjoncturel des recettes fiscales, plus connu sous le nom de DILICO, le Conseil a relevé au paragraphe 104 de sa décision n° 2025-874 DC du 13 février 2025 que la contribution était plafonnée à 2 % des recettes réelles de fonctionnement du budget principal, et il a écarté le grief au paragraphe suivant. Il a repris la même observation au paragraphe 164 de sa décision n° 2026-901 DC du 19 février 2026, en y ajoutant une appréciation que le texte de 2027 rend précieuse. Au paragraphe 166, le Conseil a mesuré lui-même le poids cumulé du dispositif, l'a chiffré à 1,3 % des recettes totales de fonctionnement des régions, et c'est à ce niveau qu'il a estimé la libre administration non entravée.

La contribution progressive de l'article 37 s'arrête elle aussi à 2 % des recettes réelles de fonctionnement, taux majoré mis à part. Trois dispositifs successifs ont donc retenu le même seuil, et le juge a chaque fois pris appui sur son existence.

Ce seuil n'existe plus là où il compte. Aucune disposition ne plafonne la somme des prélèvements supportés par une même collectivité, de sorte que chaque mesure respecte isolément une limite que leur cumul franchit. Quarante et un départements dépassent ainsi 2 % de leurs recettes réelles de fonctionnement, dont vingt-neuf par les seules mesures de la loi de finances, ainsi que 15 715 communes, soit 45 % d'entre elles, et 1 003 intercommunalités, soit 80 %. Surtout, les moyennes elles-mêmes sortent du cadre que le Conseil a toléré en février dernier, puisque l'effort atteint 2,02 % des recettes de fonctionnement pour les départements, 3,04 % pour les communes et 3,50 % pour les intercommunalités, soit une fois et demie à près de trois fois le 1,3 % qu'il avait retenu pour écarter le grief.

Ce que le Conseil constitutionnel pourrait en faire

Il faut dire d'emblée ce qui n'a jamais été obtenu, parce que l'optimisme coûte cher en contentieux. Aucune censure n'a jamais été prononcée, en matière financière, sur le fondement de la libre administration. Le Conseil constitutionnel contrôle la dénaturation et non la proportionnalité, et la part déterminante de ressources propres des départements, supérieure à 75 %, interdit d'invoquer utilement l'article 72-2 de la Constitution. Le Conseil d'État a rejeté, le 24 juillet 2026, le recours de neuf départements.

Deux limites doivent être posées avant d'aller plus loin, faute de quoi l'argument se retournerait en séance. La première est que les intercommunalités ne peuvent pas porter ce grief, le Conseil ayant jugé en 2025 puis en 2026 que les moyens tirés de la libre administration et de l'autonomie financière étaient inopérants à leur égard, de sorte que les 1 003 établissements dépassant 2 % de leurs recettes relèvent de l'argument politique et non du contentieux constitutionnel. La seconde est que le critère du taux d'épargne brute n'a pas été validé sous l'angle de la libre administration. Le Conseil l'a examiné comme une composante de l'indice de fragilité sociale servant à répartir la contribution des départements, sous l'angle de l'égalité, et a jugé que cet indice reposait sur des critères objectifs et rationnels. Un indicateur peut être rationnel pour répartir et destructeur pour prélever, et c'est précisément l'intervalle dans lequel l'argument doit se loger.

L'argument nouveau n'est donc pas celui du montant, qui a toujours échoué, mais celui de la disparition d'une garantie sur laquelle le juge s'était lui-même appuyé. Il ne s'agit pas de soutenir que 2 % serait un seuil constitutionnel, ce que le Conseil n'a jamais dit, ni que le 1,3 % mesuré pour les régions vaudrait étalon général. Il s'agit d'observer qu'il a trois fois tiré argument de l'existence d'un plafond pour écarter le grief, qu'il a une fois mesuré le poids cumulé pour s'assurer qu'il restait modeste, et que le texte soumis au Sénat ne comporte plus aucun plafond au niveau où les prélèvements s'additionnent, pour un cumul qui excède de loin ce qu'il a jusqu'ici regardé. Le raisonnement se place ainsi sur le terrain du juge plutôt que contre lui, ce qui lui donne une chance que la contestation frontale du quantum n'a jamais eue.

Encore faut-il pouvoir le faire valoir. Le Conseil constitutionnel ne peut être saisi avant l'adoption définitive du texte, et seulement par les autorités et les soixante parlementaires que l'article 61 désigne. Une association d'élus n'a, par elle-même, aucun titre à le saisir. Elle dispose en revanche de la contribution extérieure, dite porte étroite, que le Conseil publie depuis 2019 et qu'il reçoit par simple envoi écrit à son président ou à son secrétaire général. Elle n'ouvre aucun droit procédural et n'est recevable qu'une fois le Conseil saisi, ce qui en fait un exercice de quelques jours, à préparer avant le vote plutôt qu'après.

Si le Gouvernement passait par ordonnance, le juge changerait

Reste l'hypothèse dont personne ne parle et qui modifierait entièrement le terrain. L'article 47, alinéa 3, de la Constitution permet au Gouvernement de mettre en vigueur par ordonnance les dispositions du projet si le Parlement ne s'est pas prononcé dans le délai de soixante-dix jours, lequel expire autour du 17 décembre. La faculté n'a jamais été utilisée sous la Cinquième République, ce qui explique qu'elle soit traitée comme une curiosité d'amphithéâtre. Elle n'en reste pas moins ouverte, et le calendrier de cette fin d'année la rend moins théorique qu'à l'ordinaire.

Ses conséquences contentieuses sont considérables et jouent, pour une fois, en faveur des collectivités. L'ordonnance de l'article 47 n'est pas une loi, de sorte que le Conseil constitutionnel ne peut en être saisi sur le fondement de l'article 61. Elle est un acte administratif, dont le Conseil d'État connaît en premier et dernier ressort en application de l'article R. 311-1 du code de justice administrative. L'écran législatif disparaît avec elle, et la libre administration peut être invoquée directement, non plus devant un juge qui ne censure que la dénaturation, mais devant un juge qui exerce un contrôle de proportionnalité et dispose du référé-suspension.

Le paradoxe mérite d'être relevé. La voie qui paraîtrait la plus brutale politiquement est aussi celle qui ouvrirait le contrôle juridictionnel le plus étendu qu'on ait jamais eu sur l'atteinte portée à la libre administration par un texte financier. Les collectivités qui préparent leur budget primitif ont donc intérêt à instruire cette hypothèse maintenant, pendant qu'elle est encore une hypothèse, plutôt qu'au mois de janvier dans l'urgence d'un recours.

Le calendrier

La discussion générale s'ouvre au Sénat le 20 novembre, les amendements à la première partie sont examinés en commission le 23 au matin, la première partie vient en séance du 23 au 28 novembre, les crédits du 30 novembre au 8 décembre, et le scrutin sur l'ensemble est fixé au 9 décembre. Le délai de soixante-dix jours expire autour du 17 décembre, la commission mixte paritaire étant annoncée pour la mi-décembre.

Deux fenêtres comptent. Celle du 17 au 23 novembre, où un chiffrage peut encore entrer dans un amendement, et les quarante-huit heures qui suivront le vote du 9 décembre, avant que quatorze parlementaires n'arrêtent en commission mixte paritaire le contenu définitif du texte.

Le chiffrage est tenu à jour à chaque étape, collectivité par collectivité, sur notre simulateur. Les données sont publiées en licence ouverte et la méthode est documentée, de sorte que chacun peut la vérifier sans nous.

Sources

Conseil constitutionnel, décision n° 2017-760 DC du 18 janvier 2018, loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022, paragraphes 10 à 16.

Conseil constitutionnel, décision n° 2025-874 DC du 13 février 2025, loi de finances pour 2025, paragraphes 100 à 107.

Conseil constitutionnel, décision n° 2026-901 DC du 19 février 2026, loi de finances pour 2026, paragraphes 152 à 176.

Conseil d'État, 24 juillet 2026, n° 501215.

Assemblée nationale, compte rendu de la première séance du lundi 19 octobre 2026, discussion des articles 35 et 37 du projet de loi de finances pour 2027.

Chiffrage du cabinet sur les 36 314 communes, intercommunalités et collectivités à compétences départementales, établi à partir des comptes publiés de chaque collectivité et du texte déposé le 1^er octobre 2026, consultable et vérifiable sur notre simulateur.